Cons. Stato, Sez. V, 12 novembre 2024, n. 9046
Ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia se si presuppone l’esistenza di una situazione giuridica attiva in capo all’ente da tutelare mediante azione giudiziale e l’inerzia dello stesso ente nel far valere detta situazione giuridica in sede processuale. Guida alla lettura Con la pronuncia n. 9046 dello scorso 12 novembre la Sezione V del Consiglio di Stato si è pronunciata in merito all’individuazione della legittimazione ad impugnare nelle ipotesi di azione popolare ex art. 9 del D.Lgs. n. 267/2000 (cd. TUEL). Nella fattispecie concreta il ricorrente ha agito in giudizio ai sensi dell’art. 9, comma 1, TUEL, e cioè in via sostitutiva dell’ente comunale e provinciale. La suddetta disposizione prevede che ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia. Dunque, si tratta di un particolare meccanismo di sostituzione processuale dell’ente locale a beneficio degli elettori che presuppone l’esistenza di un’azione giudiziale di spettanza dell’ente e la sua inerzia nell’esercitarla. La natura dello strumento non è correttiva, bensì suppletiva e il suo presupposto necessario va rinvenuto nell’omissione, da parte dell’ente, dell’esercizio delle proprie azioni e ricorsi. Infatti, l’attore non può porsi in contrasto con l’ente stesso al fine di rimuovere gli errori e le illegittimità da questo commessi. Pertanto, occorre che l’azione e il ricorso siano volti alla tutela di posizioni giuridiche dell’ente locale cui l’elettore si sostituisce, in specie nei confronti di possibili pregiudizi derivanti da azioni od omissioni di terzi, da fatti o atti compiuti da privati o anche da altre pubbliche amministrazioni. L’iniziativa sostitutiva postula dunque, da un lato, una situazione giuridica attiva in capo all’ente da tutelare mediante azione giudiziale, dall’altro, l’inerzia dello stesso ente nel far valere detta situazione giuridica in sede processuale.
Pubblicato il 12/11/2024
N. 09046/2024REG.PROV.COLL.
N. 06082/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 6082 del 2023, proposto da
Russo Nicola, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmelo Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; contro Enac - Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Eleonora Papi Rea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Delegazione romana Regione Puglia in Roma, via Barberini, 36;
Aeroporti di Puglia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Raffaella Calasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; per la riforma della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (Sezione Prima), n. 812/2023, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Enac - Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, della Regione Puglia, di Aeroporti di Puglia s.p.a. e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Berti Suman dell’Avvocatura generale dello Stato, Raffaella Calasso e, in delega dell’avv. Bucci, l’avv. Pierluigi Balducci; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO 1. Russo Nicola, quale cittadino elettore del Comune di Taranto, ha proposto ricorso in primo grado domandando l’accertamento dell’obbligo di Enac, della Regione Puglia e della Aeroporti di Puglia s.p.a., o chi per essa, di immediata apertura ai voli civili e commerciali passeggeri dell’Aeroporto di Taranto-Grottaglie “Arlotta”, dichiarando di agire ex art. 9 d.lgs. n. 267 del 2000 in sostituzione del Comune e della Provincia di Taranto. In tale contesto, il ricorrente chiedeva anche l’accertamento dell’inadempimento di Enac, della Regione Puglia e della Aeroporti di Puglia o chi per essa in relazione al suddetto obbligo, delle violazioni correlate all’attuazione dello spazio-porto per fini anche turistici e attività di sperimentazioni di veicoli aeronautici anche senza pilota presso l’aeroporto, nonché invocava la declaratoria di decadenza di Aeroporti di Puglia dalla concessione di gestione dello stesso aeroporto (con necessaria sua revoca e conseguente nomina di un commissario per la gestione), e altresì la declaratoria del necessario riconoscimento della continuità territoriale in materia di trasporto aereo per i voli di linea commerciali passeggeri riguardanti il medesimo aeroporto. 2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza dell’Enac, della Regione Puglia, della Aeroporti di Puglia e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dichiarava inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione del ricorrente, ritenendo che l’art. 9 d.lgs. n. 267 del 2000 sia invocabile solo per supplire a un’inerzia dell’ente titolare dell’azione, inerzia che nella specie non era ravvisabile, atteso che il Comune aveva chiesto alla Regione di rendere fruibile da subito l’aeroporto ai voli passeggeri di linea, e il Consiglio provinciale di Taranto aveva a sua volta chiesto l’avvio della procedura di continuità territoriale in relazione al medesimo aeroporto. Il giudice di primo grado affermava peraltro l’infondatezza anche nel merito del ricorso, atteso che alcun obbligo sussisteva in capo alle amministrazioni coinvolte circa l’attivazione dell’aeroporto per i voli civili, tenuto conto che ciò compete esclusivamente all’apprezzamento discrezionale del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, sicché il riconoscimento d’immediata attivazione dello scalo si tradurrebbe in un indebito sindacato giudiziale su poteri non ancora esercitati. 3. Avverso la sentenza ha proposto appello il Russo deducendo travisamento dei fatti; errore nella procedura ed errore nelle valutazioni e motivazioni; omissione di valutazione; contraddittorietà; nel merito, eccesso di potere per violazione e vizi del procedimento; sviamento di potere; ingiustizia manifesta; falsità del presupposto; ulteriore travisamento dei fatti; incompetenza assoluta e relativa; illegittimità derivata; violazione e falsa applicazione di legge sotto vari profili e in relazione a varie fonti primarie e secondarie elencate. 4. Resistono al gravame la Regione Puglia, Aeroporti di Puglia, l’Enac, nonché il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, chiedendone la reiezione. 5. Giusta D.P. n. 2901 del 2023, il Presidente della Sezione ha disposto il mutamento del rito ritenendo applicabile nella specie quello ex art. 117 Cod. proc. amm. 6. Con ordinanze collegiali n. 1165 e n. 5721 del 2024, il Collegio ha ordinato di fornire prova della regolarità del contraddittorio in primo grado nei confronti della Provincia di Taranto, nonché di provvedere alla relativa integrazione nei confronti della stessa Provincia e del Comune di Taranto nel presente grado d’appello fornendone adeguata prova, incombenti che possono ritenersi complessivamente assolti dall’appellante. 7. Gli intimati Comune e Provincia di Taranto non si sono costituiti in giudizio. 8. Alla camera di consiglio del 17 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dai resistenti - salvo quanto di seguito esposto in relazione ai singoli profili di doglianza - stante il rigetto nel merito dell’appello. 1.1. Allo stesso modo, può prescindersi dall’esame dei rilievi dell’appellante in ordine alla novità dei documenti prodotti dai resistenti nel presente grado di giudizio, stante l’irrilevanza di tali documenti ai fini del decidere. 2. Con unico articolato motivo di gravame, l’appellante si duole dell’errore che avrebbe commesso il giudice di primo grado nel dichiarare l’inammissibilità del ricorso trascurando che l’azione ex art. 9 d.lgs. n. 267 del 2000 ha natura processuale e non sostanziale, e in tale contesto il solo fatto che il Comune e la Provincia di Taranto non si siano costituiti in giudizio proverebbe il disinteresse di tali enti a far valere quanto oggetto di domanda proposta dal ricorrente, che ha ben legittimazione (sostitutiva) a invocare la continuità territoriale e l’apertura al traffico passeggeri dell’aeroporto, anche a fronte del disagio sanitario conseguente alla situazione in cui versa il territorio di Taranto. Nel merito, l’appellante invoca l’inadempimento dei resistenti (e, in primis, del gestore Aeroporti di Puglia) per mancata attuazione della Convenzione n. 40 del 25 gennaio 2002 con l’Enac e della concessione governativa in relazione all’attivazione dei voli civili e commerciali passeggeri di linea, e ciò in violazione anche del regime sulla cd. “continuità territoriale”, stante il forte disagio ambientale, economico e sanitario in cui il territorio di Taranto versa, nonché considerate le correlate esigenze sanitarie della cittadinanza, che richiedono una effettiva mobilità al fine di ricevere la somministrazione di cure adeguate. In tale contesto, all’amministrazione sarebbe riconosciuto un potere discrezionale esclusivamente in relazione alle rotte aeree da prevedere, fermi i vincoli derivanti dalla concessione governativa e dalla convenzione fra il gestore aeroportuale e l’Enac, non essendo d’altra parte ravvisabile alcuna forma di “alternatività” o sostituibilità per l’utenza locale fra l’aeroporto di Taranto e quello di Brindisi o di Bari, e dovendo essere assicurata la libertà di circolazione ex art. 16 Cost. In tale contesto, l’appellante domanda anche la revoca della concessione rilasciata in favore di Aeroporti di Puglia, con nomina di un commissario per la gestione operativa dell’aeroporto, nonché denuncia l’inadempimento dei convenuti in ordine all’intervenuta attuazione dello spazio-porto per fini anche turistici e attività di sperimentazioni di veicoli aeronautici (anche senza pilota) presso l’Aeroporto di Grottaglie, in mancanza di adeguata copertura normativa, e dunque con attività illegittima posta in essere dalle amministrazioni coinvolte. 2.1. Il motivo non è suscettibile di favorevole considerazione, pur con le precisazioni che seguono. 2.1.1. Occorre premettere che, come pacifico, il ricorrente ha agito in giudizio ai sensi dell’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 267 del 2000, e cioè in via sostitutiva dell’ente comunale (i.e., Comune di Taranto) e provinciale (i.e., Provincia di Taranto). Al riguardo, la suddetta disposizione prevede che «Ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia». Si tratta di un particolare meccanismo di sostituzione processuale dell’ente locale a beneficio degli elettori che presuppone l’esistenza di un’azione giudiziale di spettanza dell’ente e la sua inerzia nell’esercitarla. Lo strumento ha natura sostitutiva o suppletiva - e non già correttiva, non potendo l’attore porsi in contrasto con l’ente stesso al fine di rimuovere gli errori e le illegittimità da questo commessi - e il suo presupposto necessario va rinvenuto nell’omissione, da parte dell’ente, dell’esercizio delle proprie azioni e ricorsi. In tale contesto, come chiarito dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “occorre che l’azione e il ricorso siano volti alla tutela di posizioni giuridiche dell’ente locale (cui [l’elettore] si sostituisce)”, in specie “nei confronti di possibili pregiudizi derivanti da azioni od omissioni di terzi, da fatti od atti compiuti da privati o anche da altre pubbliche amministrazioni” (Cons. Stato, IV, 9 luglio 2011, n. 4130). L’iniziativa sostitutiva postula dunque, da un lato, una situazione giuridica attiva in capo all’ente da tutelare mediante azione giudiziale, dall’altro l’inerzia dello stesso ente nel far valere detta situazione giuridica in sede processuale (cfr. Cons. Stato, V, 28 maggio 2001, n. 2889, pur riferita al previgente art. 7 l. n. 142 del 1990: “trattasi di un’azione popolare di tipo sostitutivo o suppletivo […] destinata a favorire la tutela dei diritti e degli interessi del Comune in caso di inerzia degli amministratori in ordine all’esercizio di tale tutela”). 2.1.2. In tale contesto, va osservato che le domande formulate dal Russo afferiscono, in sostanza, alla richiesta di attivazione di voli civili e commerciali passeggeri presso l’aeroporto di Taranto-Grottaglie a fronte degli obblighi in tal senso gravanti in capo al gestore aeroportuale (in specie, sulla base della concessione e annessa convenzione, nel quadro dei vari altri atti pubblici che tale attivazione richiederebbero o renderebbero necessaria) e che sarebbero rimasti inadempiuti; allo stesso modo, proprio alla luce dei contestati inadempimenti, il Russo domanda la revoca della concessione in danno di Aeroporti di Puglia. In via strumentale alla richiesta di attivazione dei suddetti voli, l’appellante reitera poi anche la domanda di riconoscimento della continuità territoriale in materia di traporto aereo per i voli medesimi, parallelamente contestando l’intervenuta attuazione dello “spazio-porto” per attività turistiche e sperimentazione nell’aeroporto. 2.2. Tanto premesso, le domande proposte non sono favorevolmente apprezzabili. 2.2.1. Sotto un primo profilo, quanto agli invocati inadempimenti degli obblighi del concessionario, seppure manca un’iniziativa processuale degli enti sostituiti dal Russo in relazione alle domande a tal fine azionate dallo stesso, parimenti difetta (e, comunque, l’appellante non dimostra) una situazione giuridica soggettiva attiva di cui sia (singolarmente) titolare il Comune o la Provincia di Taranto rispetto all’azione proposta: per nessuna delle corrispondenti domande, infatti, emerge (né l’appellante enuclea e dimostra) un diritto od interesse legittimo personale del Comune o della Provincia di Taranto in quanto tale surrogabile mediante azione sostitutiva ex art. 9 d.lgs. n. 267 del 2000. La violazione dell’obbligo del concessionario di attivazione di voli civili e commerciali passeggeri di linea presso l’aeroporto di Taranto-Grottaglie (con indizione anche di gare per l’affidamento alle compagnie aeree) integrerebbe infatti, secondo quanto dedotto dallo stesso appellante, un inadempimento della convenzione del 25 gennaio 2002 per la concessione della gestione delle infrastrutture aeroportuali fra l’Enac e l’Aeroporti di Puglia s.p.a. (già S.E.A.P. s.p.a.). La detta convenzione ha ad oggetto, ai sensi dell’art. 1, la disciplina dei “rapporti conseguenti all’affidamento della concessione per la progettazione, sviluppo, la realizzazione, l’adeguamento, la gestione, la manutenzione e l’uso degli impianti e delle infrastrutture aeroportuali, comprensivi dei beni demaniali, degli aeroporti di Bari, Brindisi, Foggia e Taranto”. Per questo, il rapporto giuridico invocato risulta instaurato (e regolato) fra l’ente concedente Enac e la società concessionaria Aeroporti di Puglia; anche gli obblighi posti in capo alla concessionaria (fra cui, ai sensi dell’art. 2, comma 5, quello invocato dall’appellante di “defini[re] e attua[re] le strategie e le politiche commerciali più opportune per lo sviluppo di ciascun aeroporto, anche in relazione alle esigenze del bacino di traffico servito”) attengono direttamente al rapporto con l’Enac e sono diretti a beneficio di quest’ultimo. Lo stesso vale per le previsioni di cui all’art. 4, in cui peraltro il riferimento alla adozione di “ogni opportuna iniziativa in favore delle comunità territoriali vicine” ha portato generale e non orientato alle specifiche (men che meno vincolate) prestazioni invocate dall’appellante, ed è prevista del resto “in ragione dello sviluppo intermodale dei trasporti” (cfr. art. 4, comma 1, lett. a)). Alla luce di ciò, alcuna situazione giuridica attiva di cui il Comune o la Provincia siano direttamente titolari può essere invocata (e giudizialmente fatta valere) dal Russo rispetto alla detta convenzione e alla concessione in sé; né rileva, in diverso senso, al fine di radicare situazioni giuridiche surrogabili dal ricorrente, la sollecitazione promossa dal Comune alla Regione (cfr. D.C.C. n. 57 del 23 giugno 2014) ai fini del rispetto della convenzione e l’assunzione di correlate iniziative, trattandosi appunto di mera sollecitazione, rivolta alla Regione quale socio di maggioranza del gestore, che lascia ferma l’estraneità degli enti locali alla convenzione, né si colloca d’altra parte nel quadro di un’azione amministrativa stricto sensu. Allo stesso modo, non vale a fondare la legittimazione degli enti locali rispetto ad azioni basate sulla detta concessione e inerente convenzione il sol fatto che il corrispondente servizio sia d’interesse generale, e come tale tutelato anche con la normativa di cui alla legge n. 146 del 1990 (evocata dall’appellante) relativa ai servizi pubblici essenziali ai fini dell’esercizio del diritto di sciopero. Per questo, la domanda avanzata dall’appellante ai fini dell’attivazione delle suddette linee di volo in forza della richiamata convenzione e relativa concessione (con richiamo anche agli effetti “discriminatori” che deriverebbero dal dedotto inadempimento) non è riconducibile di suo al Comune o alla Provincia in sé, né dunque in loro sostituzione al Russo. Il che parimenti è a dirsi per la correlata domanda volta alla revoca della concessione in danno di Aeroporti di Puglia, atteso che gli enti sostituiti sono terzi rispetto al rapporto concessorio contestato e non vantano (né possono esercitare) alcun diritto (né conseguente azione) in relazione allo stesso (lo stesso appellante richiama, al riguardo, l’art. 14 della convenzione, cui tuttavia il Comune e la Provincia sono estranei). In tale contesto, anche il richiamo ad altri atti che prevedrebbero obblighi in capo al concessionario per l’attivazione (o il compimento di attività istruttorie e preliminari al fine di attivare) voli civili e commerciali di linea passeggeri (in specie l’appellante fa riferimento, in primis, alla D.G.R. n. 1681 del 24 ottobre 2017) non valgono sic et simpliciter (né l’appellante dimostra come) a fondare situazioni giuridiche attive in capo al Comune e alla Provincia di Taranto nei termini qui invocati dal Russo, e cioè ai fini dell’attivazione delle suddette linee. Il che parimenti è a dirsi per il riferimento alle violazioni correlate all’attuazione dello “spazio-porto”, in asserita assenza di adeguate coperture normative, per fini anche turistici e attività di sperimentazioni di veicoli aeronautici anche senza pilota presso l’aeroporto di Grottaglie, rispetto a cui neppure l’appellante àncora il denunciato inadempimento (e i profili d’eventuale illegittimità) a corrispondenti situazioni giuridiche attive proprie del Comune e della Provincia, surrogabili con azione sostitutiva. 2.2.2. Quanto, poi, alla domanda inerente al riconoscimento della continuità territoriale in termini strumentali all’attivazione dei voli ai sensi degli artt. 82 l. n. 289 del 2002 e 36 l. n. 144 del 1999, con richiamo anche al Regol. CEE n. 2408/92 (e, oggi, Regol. CE n. 1008/2008), l’appellante non critica utilmente né supera, a ben vedere, le (ulteriori) statuizioni della sentenza di primo grado. Quest’ultima ha infatti affermato, in merito, che alcun obbligo al riguardo sussisterebbe in capo alle amministrazioni coinvolte “essendo le relative determinazioni rimesse all’apprezzamento discrezionale del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibile (MIMS), ai sensi della l. n. 144/99, nonché della l. n. 289/02; con la conseguenza che il riconoscimento dell’obbligo di immediata attivazione, ai fini civili, dello scalo aeroportuale di Taranto si tradurrebbe in un indebito sindacato giudiziale su poteri non ancora esercitati, in violazione della previsione di cui all’art. 34 co. 2 c.p.a” (anche per tal via peraltro, pur affermando l’infondatezza del ricorso, il Tar ne rilevava sostanzialmente l’inammissibilità, ex art. 34, comma 2, Cod. proc. amm., appunto). A fronte di tale affermazione, l’appellante si limita a dedurre che la discrezionalità dell’amministrazione vi sarebbe “solo per la scelta delle rotte aeree” (cfr. appello, pag. 25), mentre sussisterebbero comunque gli altri vincoli derivanti dalla concessione pubblica e relativa convenzione n. 40 del 25 gennaio 2002, cit. Il che, tuttavia, non consente di superare l’affermazione della natura discrezionale dell’attivazione delle linee a tenore del regime di cui alla legge n. 144 del 1999 e n. 289 del 2002, nei termini indicati dal giudice di primo grado, e finisce anzi col ricondurre nuovamente i vincoli e obblighi invocati dal ricorrente alla convenzione, rispetto a cui - come già osservato - alcun diritto o interesse legittimo personale può essere invocato come riconducibile al Comune e la Provincia. D’altra parte, è lo stesso appellante a chiarire al riguardo come la domanda inerente al riconoscimento della continuità territoriale valesse in specie ad “evidenziare l’esistenza di uno dei tanti strumenti di legge per garantire proprio l’apertura dell’Aeroporto di Taranto-Grottaglie ai voli commerciali di linea”, e ciò comunque “nel rispetto dell’adempimento della citata Convenzione n. 40 del 25 gennaio 2002 e della stessa Concessione governativa”, in un contesto in cui d’altra parte “il petitum della causa, come è evidente, riguarda l’inadempimento e le omissioni, a tutt’oggi, del Gestore aeroportuale […] per la mancata attuazione della Convenzione […] e della conseguente Concessione pubblica sull’attivazione dell’Aeroporto di Taranto-Grottaglie ai voli commerciali di linea […]” (cfr. appello, pag. 24 s.). Ciò in un quadro in cui, del resto, il riconoscimento della continuità territoriale costituisce in effetti, ai sensi dell’art. 36 l. n. 144 del 1999, l’esito di un procedimento ampio e articolato, che non automaticamente conduce all’attivazione di linee nei termini richiesti dall’appellante, né quest’ultimo declina in termini diversi la propria corrispondente domanda nell’interesse del Comune o della Provincia. Di qui il rigetto del motivo di gravame. 3. In conclusione, per le suesposte ragioni l’appello va respinto. 3.1. La particolarità della fattispecie giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti, mentre non può trovare applicazione la condanna per responsabilità processuale aggravata ex artt. 26 Cod. proc. amm. e 96 Cod. proc. civ. invocata da Aeroporti di Puglia e dall’Enac, non emergendo nella specie elementi tali da rendere del tutto imprudente, ovvero fondata su mala fede o colpa grave, la proposizione del ricorso e relativo appello da parte del Russo. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; Compensa integralmente le spese di lite fra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati: Francesco Caringella, Presidente Alberto Urso, Consigliere, Estensore Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere Elena Quadri, Consigliere Annamaria Fasano, Consigliere
Russo Nicola, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmelo Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; contro Enac - Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Eleonora Papi Rea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Delegazione romana Regione Puglia in Roma, via Barberini, 36;
Aeroporti di Puglia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Raffaella Calasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; per la riforma della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (Sezione Prima), n. 812/2023, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Enac - Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, della Regione Puglia, di Aeroporti di Puglia s.p.a. e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Berti Suman dell’Avvocatura generale dello Stato, Raffaella Calasso e, in delega dell’avv. Bucci, l’avv. Pierluigi Balducci; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO 1. Russo Nicola, quale cittadino elettore del Comune di Taranto, ha proposto ricorso in primo grado domandando l’accertamento dell’obbligo di Enac, della Regione Puglia e della Aeroporti di Puglia s.p.a., o chi per essa, di immediata apertura ai voli civili e commerciali passeggeri dell’Aeroporto di Taranto-Grottaglie “Arlotta”, dichiarando di agire ex art. 9 d.lgs. n. 267 del 2000 in sostituzione del Comune e della Provincia di Taranto. In tale contesto, il ricorrente chiedeva anche l’accertamento dell’inadempimento di Enac, della Regione Puglia e della Aeroporti di Puglia o chi per essa in relazione al suddetto obbligo, delle violazioni correlate all’attuazione dello spazio-porto per fini anche turistici e attività di sperimentazioni di veicoli aeronautici anche senza pilota presso l’aeroporto, nonché invocava la declaratoria di decadenza di Aeroporti di Puglia dalla concessione di gestione dello stesso aeroporto (con necessaria sua revoca e conseguente nomina di un commissario per la gestione), e altresì la declaratoria del necessario riconoscimento della continuità territoriale in materia di trasporto aereo per i voli di linea commerciali passeggeri riguardanti il medesimo aeroporto. 2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza dell’Enac, della Regione Puglia, della Aeroporti di Puglia e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dichiarava inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione del ricorrente, ritenendo che l’art. 9 d.lgs. n. 267 del 2000 sia invocabile solo per supplire a un’inerzia dell’ente titolare dell’azione, inerzia che nella specie non era ravvisabile, atteso che il Comune aveva chiesto alla Regione di rendere fruibile da subito l’aeroporto ai voli passeggeri di linea, e il Consiglio provinciale di Taranto aveva a sua volta chiesto l’avvio della procedura di continuità territoriale in relazione al medesimo aeroporto. Il giudice di primo grado affermava peraltro l’infondatezza anche nel merito del ricorso, atteso che alcun obbligo sussisteva in capo alle amministrazioni coinvolte circa l’attivazione dell’aeroporto per i voli civili, tenuto conto che ciò compete esclusivamente all’apprezzamento discrezionale del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, sicché il riconoscimento d’immediata attivazione dello scalo si tradurrebbe in un indebito sindacato giudiziale su poteri non ancora esercitati. 3. Avverso la sentenza ha proposto appello il Russo deducendo travisamento dei fatti; errore nella procedura ed errore nelle valutazioni e motivazioni; omissione di valutazione; contraddittorietà; nel merito, eccesso di potere per violazione e vizi del procedimento; sviamento di potere; ingiustizia manifesta; falsità del presupposto; ulteriore travisamento dei fatti; incompetenza assoluta e relativa; illegittimità derivata; violazione e falsa applicazione di legge sotto vari profili e in relazione a varie fonti primarie e secondarie elencate. 4. Resistono al gravame la Regione Puglia, Aeroporti di Puglia, l’Enac, nonché il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, chiedendone la reiezione. 5. Giusta D.P. n. 2901 del 2023, il Presidente della Sezione ha disposto il mutamento del rito ritenendo applicabile nella specie quello ex art. 117 Cod. proc. amm. 6. Con ordinanze collegiali n. 1165 e n. 5721 del 2024, il Collegio ha ordinato di fornire prova della regolarità del contraddittorio in primo grado nei confronti della Provincia di Taranto, nonché di provvedere alla relativa integrazione nei confronti della stessa Provincia e del Comune di Taranto nel presente grado d’appello fornendone adeguata prova, incombenti che possono ritenersi complessivamente assolti dall’appellante. 7. Gli intimati Comune e Provincia di Taranto non si sono costituiti in giudizio. 8. Alla camera di consiglio del 17 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dai resistenti - salvo quanto di seguito esposto in relazione ai singoli profili di doglianza - stante il rigetto nel merito dell’appello. 1.1. Allo stesso modo, può prescindersi dall’esame dei rilievi dell’appellante in ordine alla novità dei documenti prodotti dai resistenti nel presente grado di giudizio, stante l’irrilevanza di tali documenti ai fini del decidere. 2. Con unico articolato motivo di gravame, l’appellante si duole dell’errore che avrebbe commesso il giudice di primo grado nel dichiarare l’inammissibilità del ricorso trascurando che l’azione ex art. 9 d.lgs. n. 267 del 2000 ha natura processuale e non sostanziale, e in tale contesto il solo fatto che il Comune e la Provincia di Taranto non si siano costituiti in giudizio proverebbe il disinteresse di tali enti a far valere quanto oggetto di domanda proposta dal ricorrente, che ha ben legittimazione (sostitutiva) a invocare la continuità territoriale e l’apertura al traffico passeggeri dell’aeroporto, anche a fronte del disagio sanitario conseguente alla situazione in cui versa il territorio di Taranto. Nel merito, l’appellante invoca l’inadempimento dei resistenti (e, in primis, del gestore Aeroporti di Puglia) per mancata attuazione della Convenzione n. 40 del 25 gennaio 2002 con l’Enac e della concessione governativa in relazione all’attivazione dei voli civili e commerciali passeggeri di linea, e ciò in violazione anche del regime sulla cd. “continuità territoriale”, stante il forte disagio ambientale, economico e sanitario in cui il territorio di Taranto versa, nonché considerate le correlate esigenze sanitarie della cittadinanza, che richiedono una effettiva mobilità al fine di ricevere la somministrazione di cure adeguate. In tale contesto, all’amministrazione sarebbe riconosciuto un potere discrezionale esclusivamente in relazione alle rotte aeree da prevedere, fermi i vincoli derivanti dalla concessione governativa e dalla convenzione fra il gestore aeroportuale e l’Enac, non essendo d’altra parte ravvisabile alcuna forma di “alternatività” o sostituibilità per l’utenza locale fra l’aeroporto di Taranto e quello di Brindisi o di Bari, e dovendo essere assicurata la libertà di circolazione ex art. 16 Cost. In tale contesto, l’appellante domanda anche la revoca della concessione rilasciata in favore di Aeroporti di Puglia, con nomina di un commissario per la gestione operativa dell’aeroporto, nonché denuncia l’inadempimento dei convenuti in ordine all’intervenuta attuazione dello spazio-porto per fini anche turistici e attività di sperimentazioni di veicoli aeronautici (anche senza pilota) presso l’Aeroporto di Grottaglie, in mancanza di adeguata copertura normativa, e dunque con attività illegittima posta in essere dalle amministrazioni coinvolte. 2.1. Il motivo non è suscettibile di favorevole considerazione, pur con le precisazioni che seguono. 2.1.1. Occorre premettere che, come pacifico, il ricorrente ha agito in giudizio ai sensi dell’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 267 del 2000, e cioè in via sostitutiva dell’ente comunale (i.e., Comune di Taranto) e provinciale (i.e., Provincia di Taranto). Al riguardo, la suddetta disposizione prevede che «Ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia». Si tratta di un particolare meccanismo di sostituzione processuale dell’ente locale a beneficio degli elettori che presuppone l’esistenza di un’azione giudiziale di spettanza dell’ente e la sua inerzia nell’esercitarla. Lo strumento ha natura sostitutiva o suppletiva - e non già correttiva, non potendo l’attore porsi in contrasto con l’ente stesso al fine di rimuovere gli errori e le illegittimità da questo commessi - e il suo presupposto necessario va rinvenuto nell’omissione, da parte dell’ente, dell’esercizio delle proprie azioni e ricorsi. In tale contesto, come chiarito dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “occorre che l’azione e il ricorso siano volti alla tutela di posizioni giuridiche dell’ente locale (cui [l’elettore] si sostituisce)”, in specie “nei confronti di possibili pregiudizi derivanti da azioni od omissioni di terzi, da fatti od atti compiuti da privati o anche da altre pubbliche amministrazioni” (Cons. Stato, IV, 9 luglio 2011, n. 4130). L’iniziativa sostitutiva postula dunque, da un lato, una situazione giuridica attiva in capo all’ente da tutelare mediante azione giudiziale, dall’altro l’inerzia dello stesso ente nel far valere detta situazione giuridica in sede processuale (cfr. Cons. Stato, V, 28 maggio 2001, n. 2889, pur riferita al previgente art. 7 l. n. 142 del 1990: “trattasi di un’azione popolare di tipo sostitutivo o suppletivo […] destinata a favorire la tutela dei diritti e degli interessi del Comune in caso di inerzia degli amministratori in ordine all’esercizio di tale tutela”). 2.1.2. In tale contesto, va osservato che le domande formulate dal Russo afferiscono, in sostanza, alla richiesta di attivazione di voli civili e commerciali passeggeri presso l’aeroporto di Taranto-Grottaglie a fronte degli obblighi in tal senso gravanti in capo al gestore aeroportuale (in specie, sulla base della concessione e annessa convenzione, nel quadro dei vari altri atti pubblici che tale attivazione richiederebbero o renderebbero necessaria) e che sarebbero rimasti inadempiuti; allo stesso modo, proprio alla luce dei contestati inadempimenti, il Russo domanda la revoca della concessione in danno di Aeroporti di Puglia. In via strumentale alla richiesta di attivazione dei suddetti voli, l’appellante reitera poi anche la domanda di riconoscimento della continuità territoriale in materia di traporto aereo per i voli medesimi, parallelamente contestando l’intervenuta attuazione dello “spazio-porto” per attività turistiche e sperimentazione nell’aeroporto. 2.2. Tanto premesso, le domande proposte non sono favorevolmente apprezzabili. 2.2.1. Sotto un primo profilo, quanto agli invocati inadempimenti degli obblighi del concessionario, seppure manca un’iniziativa processuale degli enti sostituiti dal Russo in relazione alle domande a tal fine azionate dallo stesso, parimenti difetta (e, comunque, l’appellante non dimostra) una situazione giuridica soggettiva attiva di cui sia (singolarmente) titolare il Comune o la Provincia di Taranto rispetto all’azione proposta: per nessuna delle corrispondenti domande, infatti, emerge (né l’appellante enuclea e dimostra) un diritto od interesse legittimo personale del Comune o della Provincia di Taranto in quanto tale surrogabile mediante azione sostitutiva ex art. 9 d.lgs. n. 267 del 2000. La violazione dell’obbligo del concessionario di attivazione di voli civili e commerciali passeggeri di linea presso l’aeroporto di Taranto-Grottaglie (con indizione anche di gare per l’affidamento alle compagnie aeree) integrerebbe infatti, secondo quanto dedotto dallo stesso appellante, un inadempimento della convenzione del 25 gennaio 2002 per la concessione della gestione delle infrastrutture aeroportuali fra l’Enac e l’Aeroporti di Puglia s.p.a. (già S.E.A.P. s.p.a.). La detta convenzione ha ad oggetto, ai sensi dell’art. 1, la disciplina dei “rapporti conseguenti all’affidamento della concessione per la progettazione, sviluppo, la realizzazione, l’adeguamento, la gestione, la manutenzione e l’uso degli impianti e delle infrastrutture aeroportuali, comprensivi dei beni demaniali, degli aeroporti di Bari, Brindisi, Foggia e Taranto”. Per questo, il rapporto giuridico invocato risulta instaurato (e regolato) fra l’ente concedente Enac e la società concessionaria Aeroporti di Puglia; anche gli obblighi posti in capo alla concessionaria (fra cui, ai sensi dell’art. 2, comma 5, quello invocato dall’appellante di “defini[re] e attua[re] le strategie e le politiche commerciali più opportune per lo sviluppo di ciascun aeroporto, anche in relazione alle esigenze del bacino di traffico servito”) attengono direttamente al rapporto con l’Enac e sono diretti a beneficio di quest’ultimo. Lo stesso vale per le previsioni di cui all’art. 4, in cui peraltro il riferimento alla adozione di “ogni opportuna iniziativa in favore delle comunità territoriali vicine” ha portato generale e non orientato alle specifiche (men che meno vincolate) prestazioni invocate dall’appellante, ed è prevista del resto “in ragione dello sviluppo intermodale dei trasporti” (cfr. art. 4, comma 1, lett. a)). Alla luce di ciò, alcuna situazione giuridica attiva di cui il Comune o la Provincia siano direttamente titolari può essere invocata (e giudizialmente fatta valere) dal Russo rispetto alla detta convenzione e alla concessione in sé; né rileva, in diverso senso, al fine di radicare situazioni giuridiche surrogabili dal ricorrente, la sollecitazione promossa dal Comune alla Regione (cfr. D.C.C. n. 57 del 23 giugno 2014) ai fini del rispetto della convenzione e l’assunzione di correlate iniziative, trattandosi appunto di mera sollecitazione, rivolta alla Regione quale socio di maggioranza del gestore, che lascia ferma l’estraneità degli enti locali alla convenzione, né si colloca d’altra parte nel quadro di un’azione amministrativa stricto sensu. Allo stesso modo, non vale a fondare la legittimazione degli enti locali rispetto ad azioni basate sulla detta concessione e inerente convenzione il sol fatto che il corrispondente servizio sia d’interesse generale, e come tale tutelato anche con la normativa di cui alla legge n. 146 del 1990 (evocata dall’appellante) relativa ai servizi pubblici essenziali ai fini dell’esercizio del diritto di sciopero. Per questo, la domanda avanzata dall’appellante ai fini dell’attivazione delle suddette linee di volo in forza della richiamata convenzione e relativa concessione (con richiamo anche agli effetti “discriminatori” che deriverebbero dal dedotto inadempimento) non è riconducibile di suo al Comune o alla Provincia in sé, né dunque in loro sostituzione al Russo. Il che parimenti è a dirsi per la correlata domanda volta alla revoca della concessione in danno di Aeroporti di Puglia, atteso che gli enti sostituiti sono terzi rispetto al rapporto concessorio contestato e non vantano (né possono esercitare) alcun diritto (né conseguente azione) in relazione allo stesso (lo stesso appellante richiama, al riguardo, l’art. 14 della convenzione, cui tuttavia il Comune e la Provincia sono estranei). In tale contesto, anche il richiamo ad altri atti che prevedrebbero obblighi in capo al concessionario per l’attivazione (o il compimento di attività istruttorie e preliminari al fine di attivare) voli civili e commerciali di linea passeggeri (in specie l’appellante fa riferimento, in primis, alla D.G.R. n. 1681 del 24 ottobre 2017) non valgono sic et simpliciter (né l’appellante dimostra come) a fondare situazioni giuridiche attive in capo al Comune e alla Provincia di Taranto nei termini qui invocati dal Russo, e cioè ai fini dell’attivazione delle suddette linee. Il che parimenti è a dirsi per il riferimento alle violazioni correlate all’attuazione dello “spazio-porto”, in asserita assenza di adeguate coperture normative, per fini anche turistici e attività di sperimentazioni di veicoli aeronautici anche senza pilota presso l’aeroporto di Grottaglie, rispetto a cui neppure l’appellante àncora il denunciato inadempimento (e i profili d’eventuale illegittimità) a corrispondenti situazioni giuridiche attive proprie del Comune e della Provincia, surrogabili con azione sostitutiva. 2.2.2. Quanto, poi, alla domanda inerente al riconoscimento della continuità territoriale in termini strumentali all’attivazione dei voli ai sensi degli artt. 82 l. n. 289 del 2002 e 36 l. n. 144 del 1999, con richiamo anche al Regol. CEE n. 2408/92 (e, oggi, Regol. CE n. 1008/2008), l’appellante non critica utilmente né supera, a ben vedere, le (ulteriori) statuizioni della sentenza di primo grado. Quest’ultima ha infatti affermato, in merito, che alcun obbligo al riguardo sussisterebbe in capo alle amministrazioni coinvolte “essendo le relative determinazioni rimesse all’apprezzamento discrezionale del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibile (MIMS), ai sensi della l. n. 144/99, nonché della l. n. 289/02; con la conseguenza che il riconoscimento dell’obbligo di immediata attivazione, ai fini civili, dello scalo aeroportuale di Taranto si tradurrebbe in un indebito sindacato giudiziale su poteri non ancora esercitati, in violazione della previsione di cui all’art. 34 co. 2 c.p.a” (anche per tal via peraltro, pur affermando l’infondatezza del ricorso, il Tar ne rilevava sostanzialmente l’inammissibilità, ex art. 34, comma 2, Cod. proc. amm., appunto). A fronte di tale affermazione, l’appellante si limita a dedurre che la discrezionalità dell’amministrazione vi sarebbe “solo per la scelta delle rotte aeree” (cfr. appello, pag. 25), mentre sussisterebbero comunque gli altri vincoli derivanti dalla concessione pubblica e relativa convenzione n. 40 del 25 gennaio 2002, cit. Il che, tuttavia, non consente di superare l’affermazione della natura discrezionale dell’attivazione delle linee a tenore del regime di cui alla legge n. 144 del 1999 e n. 289 del 2002, nei termini indicati dal giudice di primo grado, e finisce anzi col ricondurre nuovamente i vincoli e obblighi invocati dal ricorrente alla convenzione, rispetto a cui - come già osservato - alcun diritto o interesse legittimo personale può essere invocato come riconducibile al Comune e la Provincia. D’altra parte, è lo stesso appellante a chiarire al riguardo come la domanda inerente al riconoscimento della continuità territoriale valesse in specie ad “evidenziare l’esistenza di uno dei tanti strumenti di legge per garantire proprio l’apertura dell’Aeroporto di Taranto-Grottaglie ai voli commerciali di linea”, e ciò comunque “nel rispetto dell’adempimento della citata Convenzione n. 40 del 25 gennaio 2002 e della stessa Concessione governativa”, in un contesto in cui d’altra parte “il petitum della causa, come è evidente, riguarda l’inadempimento e le omissioni, a tutt’oggi, del Gestore aeroportuale […] per la mancata attuazione della Convenzione […] e della conseguente Concessione pubblica sull’attivazione dell’Aeroporto di Taranto-Grottaglie ai voli commerciali di linea […]” (cfr. appello, pag. 24 s.). Ciò in un quadro in cui, del resto, il riconoscimento della continuità territoriale costituisce in effetti, ai sensi dell’art. 36 l. n. 144 del 1999, l’esito di un procedimento ampio e articolato, che non automaticamente conduce all’attivazione di linee nei termini richiesti dall’appellante, né quest’ultimo declina in termini diversi la propria corrispondente domanda nell’interesse del Comune o della Provincia. Di qui il rigetto del motivo di gravame. 3. In conclusione, per le suesposte ragioni l’appello va respinto. 3.1. La particolarità della fattispecie giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti, mentre non può trovare applicazione la condanna per responsabilità processuale aggravata ex artt. 26 Cod. proc. amm. e 96 Cod. proc. civ. invocata da Aeroporti di Puglia e dall’Enac, non emergendo nella specie elementi tali da rendere del tutto imprudente, ovvero fondata su mala fede o colpa grave, la proposizione del ricorso e relativo appello da parte del Russo. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; Compensa integralmente le spese di lite fra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati: Francesco Caringella, Presidente Alberto Urso, Consigliere, Estensore Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere Elena Quadri, Consigliere Annamaria Fasano, Consigliere